【監(jiān)察法釋義（15）】監(jiān)察對象范圍
時(shí)間：2018年05月23日 來源：中央紀(jì)委國家監(jiān)委 瀏覽：1737次
第十五條 監(jiān)察機(jī)關(guān)對下列公職人員和有關(guān)人員進(jìn)行監(jiān)察：
（一）中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)機(jī)關(guān)、人民政府、監(jiān)察委員會(huì)、人民法院、人民檢察院、中國人民政治協(xié)商會(huì)議各級委員會(huì)機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)和工商業(yè)聯(lián)合會(huì)機(jī)關(guān)的公務(wù)員，以及參照《中華人民共和國公務(wù)員法》管理的人員；
（二）法律、法規(guī)授權(quán)或者受國家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員；
（三）國有企業(yè)管理人員；
（四）公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員；
（五）基層群眾性自治組織中從事管理的人員；
（六）其他依法履行公職的人員。
本條是關(guān)于監(jiān)察對象范圍的規(guī)定。
規(guī)定本條的主要目的是用法律的形式把國家監(jiān)察對所有行使公權(quán)力公職人員的全覆蓋固定下來。
黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出，必須以規(guī)范和約束公權(quán)力為重點(diǎn)，加大監(jiān)督力度。我國憲法規(guī)定，中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。公權(quán)力是國家權(quán)力或公共權(quán)力的總稱，是法律法規(guī)規(guī)定的特定主體基于維護(hù)公共利益的目的對公共事務(wù)管理行使的強(qiáng)制性支配力量。馬克思、恩格斯指出，一切公職人員必須“在公眾監(jiān)督之下進(jìn)行工作”，這樣“能可靠地防止人們?nèi)プ非笊侔l(fā)財(cái)”和“追求自己的特殊利益”。列寧在《國家與革命》中指出：“對一切公職人員毫無例外地實(shí)行全面選舉制并可以隨時(shí)撤換，把他們的薪金減低到普通‘工人工資’的水平?！瘪R克思主義經(jīng)典作家都強(qiáng)調(diào)，公職人員手中的權(quán)力不是私有物，而是人民給予的職責(zé)，要利用手中的權(quán)力為人民服務(wù)，當(dāng)人民的勤務(wù)員，都是“人民公仆”。監(jiān)察對象的范圍，是所有行使公權(quán)力的公職人員。公職人員在國家的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)生活中行使公共職權(quán)、履行公共職責(zé)等。判斷一個(gè)人是不是公職人員，關(guān)鍵看他是不是行使公權(quán)力、履行公務(wù)，而不是看他是否有公職。
以零容忍態(tài)度懲治腐敗是中國共產(chǎn)黨鮮明的政治立場，是黨心民心所向，必須始終堅(jiān)持在黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下推進(jìn)。當(dāng)前反腐敗斗爭形勢依然嚴(yán)峻復(fù)雜，與黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的要求相比，以前行政監(jiān)察體制機(jī)制存在著監(jiān)察范圍過窄的突出問題。國家監(jiān)察體制改革之前，黨內(nèi)監(jiān)督已經(jīng)實(shí)現(xiàn)全覆蓋，而依照行政監(jiān)察法的規(guī)定，行政監(jiān)察對象主要是行政機(jī)關(guān)及其工作人員，還沒有做到對所有行使公權(quán)力的公職人員全覆蓋。在我國，黨管干部是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要原則。作為執(zhí)政黨，我們黨不僅管干部的培養(yǎng)、提拔、使用，還必須對干部進(jìn)行教育、管理、監(jiān)督，必須對違紀(jì)違法的干部作出處理，對黨員干部和其他公職人員的腐敗行為進(jìn)行查處。監(jiān)察法確定的監(jiān)察對象，符合我國的政治體制和文化特征，體現(xiàn)制度的針對性和操作性。
本條規(guī)定了六類監(jiān)察對象。
一是公務(wù)員和參公管理人員。
本條第一項(xiàng)規(guī)定的是公務(wù)員和參公管理人員，這是監(jiān)察對象中的關(guān)鍵和重點(diǎn)。根據(jù)公務(wù)員法的規(guī)定，公務(wù)員是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員。主要包括8類：
1.中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)公務(wù)員。包括：（1）中央和地方各級黨委、紀(jì)律檢查委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)人員；（2）中央和地方各級黨委工作部門、辦事機(jī)構(gòu)和派出機(jī)構(gòu)的工作人員；（3）中央和地方各級紀(jì)律檢查委員會(huì)機(jī)關(guān)和派出機(jī)構(gòu)的工作人員；（4）街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨委機(jī)關(guān)的工作人員。
2.人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)機(jī)關(guān)公務(wù)員。包括：（1）縣級以上各級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人員，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會(huì)主席、副主席；（2）縣級以上各級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)的工作人員；（3）各級人民代表大會(huì)專門委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)的工作人員。
3.人民政府公務(wù)員。包括：（1）各級人民政府的領(lǐng)導(dǎo)人員；（2）縣級以上各級人民政府工作部門和派出機(jī)構(gòu)的工作人員；（3）鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府機(jī)關(guān)的工作人員。
4.監(jiān)察委員會(huì)公務(wù)員。包括：（1）各級監(jiān)察委員會(huì)的組成人員；（2）各級監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)的工作人員，派出的監(jiān)察專員等。
5.人民法院公務(wù)員。包括：（1）最高人民法院和地方各級人民法院的法官、審判輔助人員；（2）最高人民法院和地方各級人民法院的司法行政人員等。
6.人民檢察院公務(wù)員。包括：（1）最高人民檢察院和地方各級人民檢察院的檢察官、檢察輔助人員；（2）最高人民檢察院和地方各級人民檢察院的司法行政人員等。
7.中國人民政治協(xié)商會(huì)議各級委員會(huì)機(jī)關(guān)公務(wù)員。包括：（1）中國人民政治協(xié)商會(huì)議各級委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)人員；（2）中國人民政治協(xié)商會(huì)議各級委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)的工作人員。
8.民主黨派機(jī)關(guān)和工商業(yè)聯(lián)合會(huì)機(jī)關(guān)公務(wù)員。包括中國國民黨革命委員會(huì)中央和地方各級委員會(huì)，中國民主同盟中央和地方各級委員會(huì)，中國民主建國會(huì)中央和地方各級委員會(huì)，中國民主促進(jìn)會(huì)中央和地方各級委員會(huì)，中國農(nóng)工民主黨中央和地方各級委員會(huì)，中國致公黨中央和地方各級委員會(huì)，九三學(xué)社中央和地方各級委員會(huì)，臺(tái)灣民主自治同盟中央和地方各級委員會(huì)的公務(wù)員，以及中華全國工商業(yè)聯(lián)合會(huì)和地方各級工商聯(lián)等單位的公務(wù)員。
公務(wù)員身份的確定，有一套嚴(yán)格的法定程序，只有經(jīng)過有關(guān)機(jī)關(guān)審核、審批及備案等程序，登記、錄用或者調(diào)任為公務(wù)員后，方可確定為公務(wù)員。
參照《中華人民共和國公務(wù)員法》管理的人員，是指根據(jù)公務(wù)員法規(guī)定，法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位中除工勤人員以外的工作人員，經(jīng)批準(zhǔn)參照公務(wù)員法進(jìn)行管理的人員。比如，中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)，就是參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位。列入?yún)⒄展珓?wù)員法管理范圍，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照規(guī)定的條件、程序和權(quán)限進(jìn)行審批。
二是法律、法規(guī)授權(quán)或者受國家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員。
本條第二項(xiàng)規(guī)定的是法律、法規(guī)授權(quán)或者受國家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員，這主要是指除參公管理以外的其他管理公共事務(wù)的事業(yè)單位，比如疾控中心等的工作人員。在我國，事業(yè)單位人數(shù)多，分布廣，由于歷史和國情等原因，在一些地方和領(lǐng)域，法律、法規(guī)授權(quán)或者受國家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的事業(yè)單位工作人員，其數(shù)量甚至大于公務(wù)員的數(shù)量。由于這些人員也行使公權(quán)力，為實(shí)現(xiàn)國家監(jiān)察全覆蓋，有必要將其納入監(jiān)察對象范圍，由監(jiān)察機(jī)關(guān)對其監(jiān)督、調(diào)查、處置。
三是國有企業(yè)管理人員。
本條第三項(xiàng)規(guī)定的是國有企業(yè)管理人員。根據(jù)有關(guān)規(guī)定和實(shí)踐需要，作為監(jiān)察對象的國有企業(yè)管理人員，主要是國有獨(dú)資企業(yè)、國有控股企業(yè)（含國有獨(dú)資金融企業(yè)和國有控股金融企業(yè)）及其分支機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)班子成員，包括設(shè)董事會(huì)的企業(yè)中由國有股權(quán)代表出任的董事長、副董事長、董事，總經(jīng)理、副總經(jīng)理，黨委書記、副書記、紀(jì)委書記，工會(huì)主席等；未設(shè)董事會(huì)的企業(yè)的總經(jīng)理（總裁）、副總經(jīng)理（副總裁），黨委書記、副書記、紀(jì)委書記，工會(huì)主席等。此外，對國有資產(chǎn)負(fù)有經(jīng)營管理責(zé)任的國有企業(yè)中層和基層管理人員，包括部門經(jīng)理、部門副經(jīng)理、總監(jiān)、副總監(jiān)、車間負(fù)責(zé)人等；在管理、監(jiān)督國有財(cái)產(chǎn)等重要崗位上工作的人員，包括會(huì)計(jì)、出納人員等；國有企業(yè)所屬事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員，國有資本參股企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)中對國有資產(chǎn)負(fù)有經(jīng)營管理責(zé)任的人員，也應(yīng)當(dāng)理解為國有企業(yè)管理人員的范疇，涉嫌職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以依法調(diào)查。
四是公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員。
本條第四項(xiàng)規(guī)定的是公辦教科文衛(wèi)體單位管理人員。作為監(jiān)察對象的公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員，主要是該單位及其分支機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)班子成員，以及該單位及其分支機(jī)構(gòu)中的國家工作人員，比如，公辦學(xué)校的校長、副校長，科研院所的院長、所長，公立醫(yī)院的院長、副院長等。
公辦教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位及其分支機(jī)構(gòu)中層和基層管理人員，包括管理崗六級以上職員，從事與職權(quán)相聯(lián)系的管理事務(wù)的其他職員；在管理、監(jiān)督國有財(cái)產(chǎn)等重要崗位上工作的人員，包括會(huì)計(jì)、出納人員，采購、基建部門人員涉嫌職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以依法調(diào)查。此外，臨時(shí)從事與職權(quán)相聯(lián)系的管理事務(wù)，包括依法組建的評標(biāo)委員會(huì)、競爭性談判采購中談判小組、詢價(jià)采購中詢價(jià)小組的組成人員，在招標(biāo)、政府采購等事項(xiàng)的評標(biāo)或者采購活動(dòng)中，利用職權(quán)實(shí)施的職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為，監(jiān)察機(jī)關(guān)也可以依法調(diào)查。
五是基層群眾性自治組織中從事管理的人員。
本條第五項(xiàng)規(guī)定的是基層群眾性自治組織中從事管理的人員。作為監(jiān)察對象的基層群眾性自治組織中從事管理的人員，包括村民委員會(huì)、居民委員會(huì)的主任、副主任和委員，以及其他受委托從事管理的人員。根據(jù)有關(guān)法律和立法解釋，這里的“從事管理”，主要是指：（1）救災(zāi)、搶險(xiǎn)、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟(jì)款物的管理；（2）社會(huì)捐助公益事業(yè)款物的管理；（3）國有土地的經(jīng)營和管理；（4）土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的管理；（5）代征、代繳稅款；（6）有關(guān)計(jì)劃生育、戶籍、征兵工作；（7）協(xié)助人民政府等國家機(jī)關(guān)在基層群眾性自治組織中從事的其他管理工作。
六是其他依法履行公職的人員。
本條第六項(xiàng)是兜底條款。為了防止出現(xiàn)對監(jiān)察對象列舉不全的情況，避免掛一漏萬，監(jiān)察法設(shè)定了這個(gè)兜底條款。但是對于“其他依法履行公職的人員”不能無限制地?cái)U(kuò)大解釋，判斷一個(gè)“履行公職的人員”是否屬于監(jiān)察對象的標(biāo)準(zhǔn)，主要是其是否行使公權(quán)力，所涉嫌的職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪是否損害了公權(quán)力的廉潔性。
需要注意的是，公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中具體哪些人員屬于從事管理的人員，需要隨著實(shí)踐的發(fā)展，不斷完善。